Работаем со всеми
регионами России
8 (910) 983-02-49
8 (902) 242-20-48
О НАС
Е-mail: info@ooo-nso.ru
Skype: ooo-nso.ru
Подать on-line
заявку на услуги

О некоторых проблемах осуществления контроля в сфере закупок

 

В январе 2015 года в «Независимую специализированную организацию» обратилось лицо, которое просило проанализировать документацию об открытом аукционе в электронной форме на право заключения государственного контракта на поставку каменного угля (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0135100003915000008). Заказчиком выступала Прокуратура Калининградской области. В указанной документации обнаружились нарушения действующего законодательства о контрактной системе, которые были связаны с тем, что Прокуратурой при утверждении аукционной документации не были учтены изменения в Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту также – «Закон № 44»). По просьбе клиента нами была подготовлена и направлена в Калининградское УФАС России жалоба на положения документации об аукционе. За один день до окончания срока подачи заявок, до рассмотрения жалобы по существу, в нарушение ч. 1 ст. 36 Закона № 44 Прокуратура Калининградской области разместила извещение об отмене электронного аукциона. Указанное обстоятельство сделало невозможным выдачу предписания антимонопольным органом, в связи с чем жалоба была отозвана.

Указанный случай поставил под сомнение квалификацию работников органа,   функцией которого является как осуществление надзора за исполнением федерального законодательства на территории России в целом, так и контроль за соблюдением законодательства о контрактной системе в частности.

В период с января по февраль 2015 года ООО «НСО» подало еще 9 жалоб на действия областных прокуратур. Все они были рассмотрены по существу территориальными органами ФАС России. Практика рассмотрения указанных жалоб антимонопольными органами оказалась противоречивой.

Итак, всего было подано 10 жалоб, а именно: уже упомянутая выше одна жалоба на действия Калининградской областной прокуратуры (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0135100003915000008), две жалобы на действия Костромской областной прокуратуры (номера извещений на сайте www.zakupki.gov.ru: 0141100000715000003 и 0141100000715000002), одна жалоба на действия Прокуратуры Курской области (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0144100011515000002), одна жалоба на действия Прокуратуры Белгородской области (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0126100005415000018), две жалобы на действия Свердловской областной прокуратуры (номера извещений на сайте www.zakupki.gov.ru: 0162100019015000003 и 0162100019015000002), одна жалоба на действия Прокуратуры Тюменской области (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0167100003915000017), одна жалоба на действия Прокуратуры Московской области (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0348100057415000034) и одна жалоба на действия Тамбовской областной прокуратуры (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0164100007015000037).

Все жалобы, за исключением жалобы на Калининградскую областную прокуратуру, были поданы в форме электронного документа и направлены в Центральный аппарат ФАС России в целях исключения инсинуаций, связанных с возможностью определить наличие электронно-цифровой подписи в  жалобах. Все жалобы содержали указание на очевидные нарушения, допущенные должностными лицами прокуратуры России при утверждении документации об аукционе. Все жалобы были рассмотрены территориальными органами ФАС России в соответствии с подведомственностью (т.е. жалобу на документацию Белгородской областной прокуратуры рассматривало Белгородское УФАС России, жалобу на документацию Прокуратуры Тюменской области – Тюменское УФАС России соответственно и т.д.).

Результаты следующие: одна жалоба отозвана, две признаны необоснованными, семь признано обоснованными и частично обоснованными, и только в двух случаях были выданы предписания (в т.ч. в одном из случаев признания жалобы необоснованной).

Далее обратимся подробнее к проблемам, с которыми мы столкнулись при рассмотрении антимонопольными органами указанных жалоб.

Рассмотрение жалоб во всех вышеуказанных случаях органы ФАС России обязаны были осуществлять в строгом соответствии с Административным регламентом по рассмотрению жалоб, утвержденным Приказом ФАС России № 498 от 27 июля 2012 г. (далее по тексту также – «Регламент»). Вместе с тем, в соответствии с положениями п. 1.4. Регламента «контролирующий орган исполняет государственную функцию в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Таким образом, по состоянию на 03 марта 2015 года, т.е. спустя более, чем год с момента вступления в силу Закона № 44, в Регламент не были внесены соответствующие изменения (по данным справочных правовых систем «Консультант+», «Гарант» и др.). Формально указанное может означать, что вот уже более года ФАС России и ее территориальные органы осуществляют рассмотрение жалоб в соответствии с Регламентом, положения которого не распространяются на отношения, возникшие по поводу применения Закона № 44, поскольку в соответствии с положениями п. 1.5. Регламента «предметом государственного контроля является соблюдение требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов». Вместе с тем, законодательство о размещении заказов утратило свою силу, взамен его в настоящее время действует законодательство о контрактной системе, которое не  оперирует понятием «размещение заказов». Кроме того, текст Регламента содержит ряд ссылок на нормы утратившего силу Закона № 94.

В результате рассмотрения жалобы Костромским УФАС России  (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0141100000715000003) было установлено нарушение  пункта 2 части 1 статьи 64 Закона о контрактной системе (Заказчик в пункте 17  Информационной карты Документации об электронном аукционе не указал, что требование о предоставлении идентификационного номера налогоплательщика   учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника такого аукциона действует только тогда, когда такие лица имеют ИНН), а также был установлен факт размещения извещения о проведении аукциона за 6, а не за 7 дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в данном аукционе. Предписание выдано не было «в связи с тем, что выявленные нарушения Закона о контрактной системе не повлекли нарушения прав и законных интересов заявителя жалобы и не повлияли на результаты осуществления данной закупки».

Аналогичные нарушения были выявлены Костромским УФАС России и при рассмотрении второй жалобы (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0141100000715000002), к которым добавилось еще и то, что окончание срока подачи заявок, указанное в документации об аукционе, не совпадало с указанным в извещении. Предписание выдано не было «в связи с тем, что выявленные нарушения Закона о контрактной системе не повлекли нарушения прав и законных интересов заявителя жалобы и не повлияли на результаты осуществления данной закупки».

В соответствии с положениями 3.37. Регламента «комиссия вправе не выдавать предписание только в случае выявления нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, которые не повлияли или не могли повлиять на результаты размещения заказа». Думается, что комиссия Костромского УФАС России в указанных выше случаях не имела достаточных оснований, чтобы сделать вывод о том, что выявленные нарушения «не повлияли на результаты осуществления данной закупки», поскольку заявитель жалобы мог не успевать подать заявку в связи с незаконно сокращенным сроком подачи заявок, или заявитель жалобы мог на момент рассмотрения жалобы менять состав участников общества или исполнительного органа, в результате чего такой состав приобретал лиц, не имеющих ИНН.

В результате рассмотрения жалоб Курским УФАС России  (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0144100011515000002), Свердловским УФАС России (номера извещений на сайте www.zakupki.gov.ru: 0162100019015000003 и 0162100019015000002), УФАС России по Московской области (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0348100057415000034) было установлено нарушение требований п. 2 ч. 1 ст. 64, п. 3 ч. 3 ст. 66 Закона № 44 (Курская областная прокуратура, Свердловская областная прокуратура, Прокуратура Московской области требовали в составе первой части заявки указать наименование места происхождения товара или наименование производителя товара, но не установили требование об указании страны происхождения товара). Однако в связи с тем, что аукционная комиссия никому из участников не отказа в допуске к аукциону по причине «непредставления наименования места происхождения товара или наименования производителя товара», и Курское УФАС России, и Свердловское УФАС России, и Московское областное УФАС России, признав жалобы обоснованными, предписание о внесении изменений в документацию не выдали.

Считаем, что антимонопольные органы не учли тот факт, что заявитель, подавая жалобу, отказался от подачи заявки на участие в аукционе. Подход антимонопольных органов в данном случае способствует тому, что участники определения поставщика вместо обращения с жалобой в ФАС России будут вынуждены подавать заявки на участие в конкурентных процедурах даже в случае наличия в документации грубых нарушений действующего законодательства о контрактной системе. Фактически данный принцип поведения антимонопольного органа ставит под вопрос целесообразность обжалования документации участниками, поскольку лишает заявителя жалобы возможности в будущем побороться за контракт.

Белгородское УФАС России в решении по жалобе (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0126100005415000018) не усмотрело нарушения в том, что заказчик обязал участников представлять первую часть заявки исключительно в одном из следующих форматов: doc., rtf., pdf. Не посчитало Управление нарушением и то, что Заказчик в информационной карте документации также требовал указать ИНН участников общества, членов исполнительного органа вне зависимости от того, имеют ли лица такой номер. Жалоба признана необоснованной, однако предписание все же было выдано в связи с выявлением в ходе проведения внеплановой проверки иных нарушений. Признавая жалобу необоснованной, комиссия вновь указывает на то, что «аукционной комиссией при рассмотрении вторых частей заявок участников Аукциона ни одна заявка не была отклонена по причине не представления ИНН учредителей».

Отдельного внимания заслуживает решение Тюменского УФАС России (номер извещения на сайте www.zakupki.gov.ru: 0167100003915000017). Должностные лица Прокуратуры Тюменской области, как и их коллеги из Калининграда, Курска, Екатеринбурга, Москвы, Белгорода и Костромы, не обратив внимания на изменения законодательства о контрактной системе, вступившие в силу 01 января 2015 года, проводили процедуру определения поставщика горюче-смазочных материалов, требуя в составе первых частей заявок вместо указания страны происхождения товаров указание на наименование производителей и наименование места происхождения товаров, поставка которых составляла предмет государственного контракта. В составе второй части заявки на участие в аукционе, Тюменская областная прокуратура требовала предоставления сведений об идентификационном номере налогоплательщика   учредителей, членов коллегиального исполнительного органа, лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа участника аукциона вне зависимости от того, имеют ли лица такой номер.

Тюменское УФАС России не только не признало жалобу обоснованной (ссылаясь на то, что наименование места происхождения товара – это страна происхождения товара, а требование об указании ИНН членов органов управления участника не ущемляет права и интересы заявителя), но и не установило следов совершения административного правонарушения.  Это единственный случай из десяти, когда антимонопольный орган, рассмотрев жалобу, не признал ее обоснованной или не выдал предписание об устранении нарушений. Более того, сославшись в своем решении на п.1 ч. 15 ст. 99 Закона № 44, в нарушение п. 3.30, 3.32 Регламента, комиссия Тюменского УФАС отказалась проводить внеплановую проверку соблюдения законодательства о контрактной системе. Считаем, что подобный подход к рассмотрению жалоб участников контрактной системы просто недопустим.

Впрочем, в нашей практике оказался и один положительный случай. Тамбовское областное УФАС России установило, что «в нарушение ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе в п. 3.3.3 документации электронного аукциона неправомерно установлено требование о представлении в составе первых частей заявок участников закупки информации о наименовании места происхождения товара или наименовании производителя товара». «Довод Заявителя о неправомерном установлении требований к сведениям, указываемым участниками закупки во вторых частях заявок признается комиссией Тамбовского УФАС России обоснованным, т.к. установленное в документации электронного аукциона требование об указании в обязательном порядке идентификационного номера налогоплательщика учредителей, не соответствует требованиям Закона о контрактной системе, в соответствии с которым ИНН учредителей указывается при его наличии». Помимо указанных нарушений, типичных для рассмотренных выше случаев, комиссия УФАС России по Тамбовской области подтвердила в своем решении наличие еще целого ряда допущенных Тамбовской областной прокуратурой нарушений. Результатом рассмотрения жалобы стало предписание об отмене аукциона.

В итоге нами были выявлены и иллюстрированы практическими примерами следующие проблемы осуществления контроля в сфере закупок:

  1. Регламент ФАС России по рассмотрению жалоб устарел и не соответствует законодательству о контрактной системе;
  2. Имеются массовые случаи необоснованного отказа антимонопольных органов в выдаче предписаний даже тогда, когда жалоба признана обоснованной (и даже при наличии таких нарушений, как уменьшение срока подачи заявок на участие в процедуре, установление требований к составу заявок, противоречащих действующему законодательству и т.д.), что фактически лишает заявителя обоснованной жалобы возможности участия в процедуре определения поставщика;
  3. Отсутствие единообразия правоприменительной практики, которое приводит к тому, что одни и те же действия заказчика признаются нарушением законодательства в одном субъекте России, но не признаются таковыми в другом;
  4. Низкий, по мнению автора статьи, уровень квалификации должностных лиц контролирующих органов, ярким примером чему – массовые нарушения законодательства о контрактной системе работниками областных прокуратур.

Во многом в зависимости от решения указанных выше проблем будет зависеть возможность дальнейшего совершенствования правоотношений, возникающих внутри контрактной системы.

А.В. Удалихин,директор ООО «НСО»

Примечание: статья была опубликована в еженедельнике "Аукционный Вестник"  (№ 231 (03.181) пятница, 6 марта 2015 г.)